自然保护区是为保护生态环境建立的。而有些自然保护区却大肆破坏生态环境，修建别墅住宅，甚至划出地盘搞矿产开采。陕西秦岭山麓生态屏障违规建别墅、青海木里煤田超采破坏植被、新疆卡拉麦里保护区“缩水”给煤矿让路……这些严重破坏自然保护区生态环境的事件，已经引发社会高度关注。
环保部部长陈吉宁日前在十二届全国人大常委会第二十一次会议上报告自然保护区建设和管理工作情况时指出，针对这些事件，相关部门已开展专项核查，严肃查处典型违法违规活动。下一步，环保部将完善构建自然保护区网络，强化我国生态环境保护力度。
全国人大常委会组成人员在审议报告时呼吁，应进一步完善自然保护区管理法规体系建设，理顺自然保护区管理体制，形成生态保护激励补偿政策机制，更好地将自然保护区纳入依法保护的轨道。
建设美丽中国的重要载体
1956年，全国人民代表大会通过的一项议案，建立了我国的自然保护区制度。同年10月，在广东省肇庆，我国的第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区诞生。60年来，我国自然保护区的数量和面积呈“S”型增长。截至目前，全国已建立了国家级和地方级的自然保护区2740处。这些自然保护区被划分为自然生态系统类、野生生物类、自然遗迹三种类型，总面积147万平方公里。
陈吉宁部长在报告中介绍，全国超过90%的陆地自然生态系统都建有代表性的自然保护区，89%的国家重点保护野生动植物种类以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护，部分珍稀濒危物种野外种群逐步恢复。
黔金丝猴，被喻为“世界的独生子”。贵州梵净山国家级自然保护区是它们的栖息地，栖息在此的黔金丝猴数量由保护区建立之初的350多只增加到现在的730多只。贵州麻阳河国家级自然保护区内的黑叶猴也由150多只增加到350多只。在自然保护区中，大熊猫野外种群数量达到1800多只，东北虎、东北豹、亚洲象、朱鹮等物种数量也明显增加。
目前，全国各级各类自然保护区专职管理人员总计4.5万人，其中专业技术人员1.3万人。国家级自然保护区均已建立相应管理机构，多数已建成管护站点等基础设施。陈吉宁部长在报告中指出，我国已基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系。
“我国自然保护区的生物多样性和保护成果在国内外享有盛誉，自然保护区的建设和管理对保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种资源具有重要的作用。”全国人大常委会委员唐世礼在审议报告时说。
“自然保护区是我国生态文明和建设美丽中国的一个重要载体，其作用是多方面的。”杜黎明委员表示，自然保护区在保护珍稀特有物种、保护典型生态系统、保护珍贵自然遗迹等方面发挥独特作用。
呼吁启动自然保护区立法进程
我国现行的自然保护区条例由国务院于1994年颁布，2011年进行部分修订。全国人大常委会组成人员审议时表示，随着发展形势的变化，条例已无法满足自然保护区管理的要求。
“我国许多自然保护区是上世纪90年代因实施抢救性保护而划定的，迄今为止，自然保护区相关法治建设没能跟上。”杜黎明委员表示，目前自然保护区条例的法律位阶比较低，主要依附于相关的行业法律，比如森林生态系统类型的自然保护区主要依附于森林法，水生生物类型的自然保护区依附于农业法等。他认为，保护区的管理主体和执法主体不一致，给实际工作造成了诸多不便。
王明雯委员说，条例对保护区的土地的权属、分类管理、生态补偿等重要问题都没有作出规定，处罚标准过低。另外，目前自然保护区的管理体制不顺，职能交叉的问题很突出。这些问题都需要通过专门法律给予解决。
“由于缺少上位法，进一步推进自然保护区工作面临制度障碍。”王毅委员建议，应重新考虑制定自然保护区或自然保护地法，包括在立法目的、保护范围、核心制度、保障机制、公众参与以及法律责任等方面有所突破，使之成为这个领域的一项基础性法律。
国家自然保护区条例及相关规定明确提出了对国家级自然保护区实行“一区一法”管理，但目前仍有一些保护区没能做到。对此，车光铁委员建议，应结合新立法法的实施，全面推进国家级自然保护区管理立法进程，并定期开展专项执法检查。他同时建议，将省级自然保护区管理工作纳入地方立法授权事项，由各设区的市单独制定符合区域实际的地方性法规，切实加大依法管理力度。
理顺自然保护区管理体制
我国对自然保护区实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制：环境保护部负责全国自然保护区的综合管理；国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。
事实上，有的风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园与自然保护区交叉重叠，存在多头管理的问题。多数自然保护区管理机构集行政、事业和企业职能于一身，政企不分、事企不分。陈吉宁部长在报告中也指出，自然保护区的管理机制有待健全，部门间的协作配合还需进一步加强。
“从现行的管理体制来看，不适应性显得非常突出。我国的自然保护区有国家级、省级、地市级等，对不同级别的自然保护区，现行的管理制度也没有体现管理事权、管理层级的差异。”杜黎明委员建议国家相关部门要尽快制定不同类型、不同级别的自然保护区分类管理指导意见，出台环境准入的负面清单。
据有关资料介绍，目前有15%的省级、40%的市级、58%的县级自然保护区没有建立相对独立的管理机构。“机构都没有，怎么谈管理？”罗清泉委员说，要帮助地方政府解决地方级自然保护区“管理缺位”的问题，抓紧明确自然保护区管理机构的性质、职责、管理权限并督促地方政府加以落实。
车光铁委员指出，有的自然保护区集多种职能于一身，甚至需要以经营和创收作为主业来支撑其正常运转，由此导致保护和管理的职能明显弱化。对此，他建议，进一步推动自然保护区分级管理体制和综合管理机制建设，建立完善考核问责和奖惩机制，明确地方政府的主体责任，强化部门协调机制，切实加强管理机构、人员队伍和基础设施建设，全面提高管护能力和水平。
探索人与自然和谐共赢的模式
自然保护与资源开发的矛盾历来存在。况且，我国自然保护区大多处于老少边穷地区,西藏、青海、新疆、甘肃等西部六省区的自然保护区面积占全国自然保护区总面积的75%以上，经济发展、生态保护、脱贫攻坚任务繁重。陈吉宁部长在报告中指出，有的地方为追求经济利益,多次不合理调整甚至撤销自然保护区；一些地方在自然保护区内甚至在核心区和缓冲区内，盲目开发建设,导致生态系统“碎片化”,影响了自然保护区生态功能和价值；部分建立时间较早的自然保护区将一些村镇、农田、工矿企业划入其中,制约了自然保护区健康发展。
问题不容回避，但解决的办法还有很多。王庆喜委员在广西崇左自然保护区调研时，遇到了扎根那里20年开展白头叶猴保护工作的北大教授潘文石，潘教授对当地自然保护和民生改善和谐发展经验的介绍让王庆喜委员很受启发。“一是通过使用沼气解决不让当地百姓上山砍柴破坏植被的问题。二是科技帮扶当地百姓提高甘蔗种植产量。三是发展生态旅游增加当地百姓收入。”王庆喜委员说，当地百姓在生态保护中受益，由此保护生态的积极性也被更加充分地调动起来。所以，我们一定要处理好生态保护、经济发展和民生改善三者的关系，将保护区建设与精准扶贫相结合，探索人与自然和谐共赢的模式。
“保护与开发矛盾突出是一个根本问题，这个问题解决不好，自然保护区的工作会受到一定的掣肘。”蔡昉委员说，应加大对自然保护区的激励。在这方面，国务院特别是环保部应该有很多的政策工具可以加以利用，比如在扶贫脱贫政策、生态补偿政策、主体功能区建设政策中，都有可以和自然保护相衔接的内容。
“建议加快研究完善自然保护区的土地管理办法和生态移民补偿机制，制定相应的政策，鼓励保护区的核心区和缓冲区向外进行移民。”杜黎明委员呼吁，与此同时要加大对自然保护区所在地的财政补贴，以解决各地在监管当中遇到的问题。
（文／本刊记者 张宝山）